Sistema de Regulación Sectorial (página 2)

Para el logro de estos objetivos la ley SIRESE establece la institucionalidad del sistema como parte del poder ejecutivo, bajo la tuicion del Ministerio de Hacienda y Desarrollo Económico y regido por la Superintendencia General y las Superintendencias Sectoriales.

Se establece que la Superintendencia son personas jurídicas de derecho publico y órganos autárquicos con jurisdicción nacional y autonomía de gestión técnica, administrativa y económica.

Las atribuciones generales de la Superintendencia Sectoriales, además de las especificas establecidas en las leyes sectoriales, pueden agruparse en dos áreas:

• Actividades de la administración de la ley SIRESE y las normas sectoriales, asegurando su correcta aplicación referidas a promover la competencia y eficiencia en los sectores regulados; investigar conductas anticompetivas; otorgar concesiones, licencias, autorizaciones y registros; vigilar la correcta prestación de servicios y cumplimiento de obligaciones contractuales por parte de las empresas reguladas; aprobar y difundir precios y tarifas; aplicar sanciones en los caso previstos en las normas sectoriales y los contratos con empresas reguladas; procesar las reclamaciones presentadas por los usuarios, las empresas y órganos del estado; resolver en primer instancia las apelaciones (recurso de revocatoria) que les sean presentados.

• Actividades para mejorar y consolidar la regulación sectorial mediante propuestas al poder ejecutivo de normas técnicas y dictaminar sobre los reglamentos relativos a su sector.

Las atribuciones de la superintendencia general pueden agruparse en tres areas:

• Resolver en segunda instancia las apelaciones (recurso jerarquico) interpuestas contra las resoluciones de los superintendentes sectoriales

• Fiscalizar y emitir opinión sobre la eficacia y eficiencia de la gestión de los superintendentes sectoriales y del adecuado control de las empresas reguladas.

• Coordinar las actividades de la Superintendencia General y de las Superintendencias Sectoriales, para que el Sistema de Regulación Sectorial funcione como un sistema integrado y logre su continua mejora y consolidación.

4 Estructura institucional de la Regulación Sectorial

Los poderes Legislativo y Ejecutivo establecieron la normativa del Sistema de Regulación Sectorial definiendo el nuevo papel del Estado como normador y regulador. Este nuevo ordenamiento es el resultado de pasar de un modelo económico de capitalismo de estado a uno de economía de mercado.

El Sistema de Regulación Sectorial, es la estructura institucional diseñada para ejecutar dos tareas:

• administrar el Contrato Regulatorio

• efectuar regulación residual mediante el establecimiento de procedimientos de aplicación de la normativa.

4. 1 Marco normativo del SIRESE

El marco normativo del Sistema de Regulación Sectorial es el principal instrumento para el logro de los objetivos de la regulación y defensa de la competencia. De él emana la autoridad de la Superintendencia General y de las Superintendencias Sectoriales, debido a que establece sus funciones y define los procedimientos que deben aplicar. Este marco consiste en un cuerpo de leyes y decretos supremos reglamentarios interdependientes que desarrollan a nivel detallado, las principales disposiciones que rigen la actividad de las empresas, usuarios e instituciones públicas involucradas en las industrias de servicios básicos.

La Ley SIRESE y sus reglamentos constituyen el marco general que norma a los cinco sectores en cuanto a los objetivos y funciones del Sistema de Regulación Sectorial, las disposiciones antimonopólicas y de defensa de la competencia; otorgamiento de concesiones, licencias y autorizaciones, así como los procedimientos de impugnaciones y recursos.

Las Leyes sectoriales para las industrias de electricidad, telecomunicaciones e hidrocarburos, se aprobaron como parte del proceso de reforma. La reglamentación en electricidad y telecomunicaciones se encontraba completa, en tanto que hidrocarburos faltaban desarrollar algunos reglamentos. En cambio, las industrias de agua potable y transportes no contaron con leyes sectoriales, habiendo desarrollado sus actividades con la ley SIRESE y otras leyes.

Creemos que la existencia de un marco legal completo no solo facilita y define claramente la tareas y campo de acción de las Superintendencias, sino que también ayuda a la consolidación institucional y al perfeccionamiento de la regulación. Esto pone en evidencia la dificultades de las superintendencias que aun no cuenta con una ley sectorial. Por ejemplo en el caso de la Superintendencia de aguas como en la de transporte, este vacío legal ha contribuido a que algunas empresas cuestionen la legitimidad de las mismas y en particular se resistan al proceso de adecuación y al pago de la tasa regulatoria.

4.2 La organización del SIRESE

La ley SIRESE establece la estructura institucional del Sistema de Regulación Sectorial con las siguientes características:

• Independencia y autonomía: la ley crea la Superintendencia General y las Superintendencia Sectoriales como personas jurídicas de derecho publico y como órganos autárquicos con jurisdicción nacional y autonomía de gestión técnica, administrativa y económica. Estas características proporcionan al SIRESE la independencia y autonomía requeridas para la regulación (administración del "Contrato Regulatorio") en condiciones de neutralidad frente a los intereses de los usuarios, empresas y Estado. Este es un elemento fundamental para legitimada de las acciones de la Superintendencia General y las Superintendencia Sectoriales, al mismo tiempo que contribuye a la sostenibilidad y desarrollo de la regulación en el largo plazo.

• Continuidad de los Superintendentes: La forma y tiempo por las cuales son nombrados el Superintendente General y los Superintendentes Sectoriales, constituye otro elemento que contribuye a la sostenibilidad y desarrollo del Sistema. Los superintendente son designados por el Presidentes de la República de ternas propuestas por dos tercios de votos de los miembros presentes de la Cámara de Senadores. El Superintendentes General ejerce su función durante un periodo de siete años y los superintendentes Sectorial durante cinco años, no pudiendo ser reelegidos sino paso un tiempo igual al que hubiesen ejercido su mandato. Los superintendentes pueden ser destituidos, únicamente en virtud de sentencia ejecutoriada por incumplimiento de sus funciones. Estas disposiciones tiene por objeto dar continuidad a las labores, planes y estrategias de las superintendencias del SIRESE.

• Modelo mixto: Otro aspecto que incide en el adecuado desarrollo de la regulación y defensa de la competencia sectorial es su diseño sistemático, es decir, la Ley SIRESE no crea instituciones regulatorias que operan es su diseño sistemico, es decir, la ley SIRESE no crea instituciones regulatorias que operan en forma aislada unas de otras y tampoco crea una sola institución regulatoria encargada de todas las actividades regulatorias sectoriales.

Las ventajas de instituciones reguladoras unisectoriales son: i) no concentra la regulación de industrias con impacto macroeconomico en un sola institución, ii) mayor pasibilidad de desarrollar un conocimiento especializado de las características tecnologicas, económicas e institucionales del sector que regula, y iii) crea un ambiente positivo de competencia interinstitucional indirecta entre los entes regulatorios unisectoriales.

Las ventajas de una institución regulatoria multisectorial son: i) reducir los costos de la regulación al compartir recursos humanos especializados y recursos administrativos en la realización de actividades regulatorios que tienden a ser comunes a las diferentes industrias, ii) promover mayor consistencia en las decisiones regulatorias que se adoptan en las distintas industrias de servicios básicos, y iii) contar con mayor resistencia a las presiones de los intereses de los usuarios, empresas y Estado al regular una diversidad de servicios en diferentes industrias.

La característica unisectorial del SIRESE surge por la independencia, la existencia de normas sectoriales y ámbito de acción de cada superintendencia sectorial, en cambio la características multisectorial resulta de las funciones de apelación, fiscalización y coordinación de la Superintendencia General, la que no ejerce la función reguladora ni tiene autoridad ni tiene autoridad jerárquica sobre las Superintendencias Sectoriales.

El sistema de Regulación Sectorial Boliviano, al ser mixto, se beneficia de las ventajas de los modelos unisectoriales y multisectoriales, añadiendose a estas la ventaja a estas la ventaja del intercambio de información entre superintendencias sectoriales que genera: i) beneficios en términos de la transferencia de experiencias, métodos, practicas y resultados regulatorios de una superintendencia a otra, disminuyendo así el periodo de aprendizaje del sistema, fomentando la consistencia de las decisiones regulatorias e incrementando la eficiencia y eficacia del Sistema en su conjunto, ii) competencia indirecta positiva entre superintendencias sectoriales, y iii) menor posibilidad de que alguna superintendencia sea capturada.

5. Superintendencia General del SIRESE

La Superintendencia General del SIRESE fue creada por la Ley 1600 de 28 de octubre de 1994, habiendo iniciado su funcionamiento en noviembre de 1995. Las tres funciones fundamentales de la Superintendencia General son las de apelación, fiscalización y coordinación.

Apelación: de acuerdo con la Ley SIRESE y su reglamento, las resoluciones pronunciadas por los superintendentes sectoriales pueden ser impugnadas en primera instancia mediante la interposición de Recurso de Revocatoria ante la misma superintendencia sectorial. El Superintendente General tiene la función de conocer y resolver los Recursos Jerárquicos interpuestos contra las resoluciones

denegatorias de los Recursos de Revocatoria. En esta sección se presenta información sobre Recursos de Revocatoria resueltos por la Superintendencia General.

• Fiscalización: La existencia de imperfecciones en el funcionamiento de los mercados es el argumento fundamental que justifica la intervención del Estado mediante la regulación a fin de proteger el bienestar social. El costo de la intervención del Estado podría significar una perdida mayor de bienestar social al compararse con la alternativa de no intervención. En el caso del Sistema de Regulación Sectorial, esto significa que las superintendencias sectoriales deben realizar sus funciones y alcanzar los objetivos de la regulación con la misma eficiencia y eficacia que una empresa en un mercado competitivo para constituirse en la alternativa que proteja efectivamente el bienestar social.

• Coordinación: La Ley SIRESE establece para la Superintendencia General un conjunto de funciones de coordinación que permiten que la regulación sectorial funcione como un sistema coordinado y consistente, ademas de promover su continuo mejoramiento. Las labores de coordinación se refieren a:

• Considerar y aprobar los proyectos de normas internas de las superintendencias sectoriales.

• Considerar y aprobar las políticas de recursos humanos y de salarios, así como la estructura administrativa general de cada superintendencia sectorial.

• Considerar y aprobar o modificar, de manera fundamentada, los presupuestos elaborados por las superintendencias sectoriales.

• Elaborar el presupuesto consolidado del SIRESE y presentarlo al Poder Ejecutivo para su consideración e incorporación al Presupuesto General de la Nación.

6. La Actividad Sectorial y Regulatoria

La actividad sectorial y regulatoria, como ya habíamos mencionada anteriormente esta dividida en las siguiente:

• Superintendencia de Aguas

• Superintendencia de Electricidad

• Superintendencia de Hidrocarburos

• Superintendencia de Telecomunicaciones

• Superintendencia de Transportes

En este trabajo practico nos centraremos en la Superintendencia de Hidrocarburos.

6.1 Superintendencia de Hidrocarburos

En el marco de las reformas económicas iniciadas en 1994, fue promulgada la Ley de Hidrocarburos en abril de 1996, que establece el nuevo ordenamiento de la industria de hidrocarburos.

En el periodo previo a las reformas, la empresa estatal Yacimientos Petroliferos Fiscales Bolivianos (YPFB) producía el 71% de los hidrocarburos, y administraba y operaba la red nacional de transporte por ductos, la refinación y comercialización de los derivados del petroleo, las exportaciones de gas a Argentina y parte de la distribución de gas natural por redes.

La Ley y sus reglamentos establecen una nueva distribución de responsabilidades institucionales entre el Viveministerio de Energia e Hidrocarburos (VMEH), YPFB y la Superintendencia de Hidrocarburos. El VMEH elabora, propone, ejecuta y efectua seguimiento de las políticas del sector. YPFB representa al Estado en la suscripción de contratos de riesgo compartido y la administración de los mismos en las actividades de exploración, explotación y comercialización de hidrocarburos. La Superintendencia de Hidrocarburos esta a cargo de la regulación de las actividades de transporte por ductos, refinación e industrialización, distribución de gas natural por redes y comercialización de productos derivados de hidrocarburos. En transporte por ductos operaron dos empresas, YPFB con los poliductos y Transredes con los sistemas de oleoductos y gasoductos internos y de exploración. La distribución de gas natural por redes estuvo a cargo de cuatro empresa concesionarias y YPFB, esta actividad no fue regulada por la Superintendencia de Hidrocarburos debido a la falta de reglamento. La refinación e industrialización de hidrocarburos estuvo a cargo de YPFB, actividad que no fue regulada en 1998 por falta de reglamentación.

Las actividades que cumple la Superintendencia de Hidrocarburos son las siguientes: otorgamientos de derechos, precios y tarifas, seguimiento de obligaciones, promover y defender la competencia, infracciones y sanciones, reclamaciones de usuarios, recolección y difusión de información, recursos de revocatoria, controversias entre empresas y proposición de normas.

Otorgamientos de derechos: Esta labor comprende la adecuación de operadores y otorgamiento de nuevas, concesiones, autorizaciones y licencias de operación, y renovación de licencias de operación, en los ámbitos de transporte por ductos y comercialización de derivados del petróleo.

Precios y tarifas: Consiste en la aprobación y control de las tarifas de transporte por ductos y de distribución de gas natural por redes, así como la fijación, control y publicación de los precios de los productos derivados de petróleo y de gas natural para el mercado interno.

Seguimiento de Obligaciones: El seguimiento de obligaciones de las empresas se realizo a partir de lo establecido en las concesiones, autorizaciones y licencias otorgadas, así como en el contrato de capitalización de Transredes. Estas obligaciones se refieren a normas técnicas, operativas, de seguridad y envío de estados financieros, los que son fiscalizados a través de inspecciones técnicas, evaluaciones y auditorias técnicas, según corresponda.

Promover y defender la competencia: El transporte de Hidrocarburos por ductos es una actividad monopolica regulada, potencialmente competitiva, puesto que las concesiones para construcción y operación de ductos no son exclusivas.

Infracciones y sanciones: La Superintendencia de Hidrocarburos tiene la facultad de imponer sanciones por infracciones cometidas por los operadores. En esta gestión se detectaron infracciones en las actividades de comercialización de gas natural para el mercado interno, transporte por ductos y comercialización de derivados del petróleo.

Recolección y difusión de Información: La Superintendencia de Hidrocarburos realiza acciones de recolección, sistematización y difusión de información de la industria y de las actividades de la Superintendencia, con objeto de informar al consumidor, a las empresas y al Estado sobre el comportamiento de la industria.

Proposición de normas: En cumplimiento de la atribución de proponer normas al Poder Ejecutivo, la Superintendencia de Hidrocarburos participo en la proposición y análisis de reglamentos que contribuyen a la actualización y complementacion del marco normativo de las actividades reguladas dentro del sector, por ejemplo tenemos el Reglamento para la Distribución de Gas Natural por Redes en materia tarifaría y fiscalización del cumplimiento de las normas técnicas y de seguridad, Modificación al Reglamento de Transporte de Hidrocarburos por Ductos, en relación a la metodología de fijación de la tarifa de transporte para el nuevo periodo de cuatro años y Propuestas de modificación al Reglamento sobre el Régimen de Precios de los Productos del Petróleo.

Conclusiones y Opinión Nuestra

Agua potable y alcantarillado, electricidad, gas y derivados del petróleo, comunicaciones y transporte, son servicios que, al llegar a la mayor cantidad de usuarios en condiciones competitivas, contribuyen a mejorar el nivel de vida de la poblacion. Es mas, al ser todos los anteriores servicios básicos requeridos para toda actividad económica, su permanente expansión, incorporando innovaciones tecnologicas, contribuye a incrementar la competitividad de la economía en su conjunto.

Las estadísticas macroeconomicas de 1998, muestran que los sectores que incluyen a las industrias de servicios básicos, representan 17.9 % del PIB y crecieron a una tasa de 11.3%, mientras que el PIB total creció en 5.5%. El análisis por sectores, revela importantes avances en términos de crecimiento de la capacidad instalada, cobertura, productividad y calidad de los servicios.

Debido a la falta de leyes Sectoriales para los sectores de Transporte y Aguas, así como la ausencia de reglamentos o la necesidad de actualizar otros, en los sectores de Electricidad, Hidrocarburos y Telecomunicación es que proponemos que se debe completar el marco legal e institucional. Es imprescindible que todos los sectores regulados cuenten con las respectivas leyes sectoriales y reglamentos, compatibles con los principios establecidos en la Ley SIRESE, a fin de que el comportamiento de los usuarios, las empresas, las superintendencias y otras instituciones del Estado se desenvuelvan en forma armonica, consistente y eficiente.

Las actividades de apelación, fiscalización y coordinación desarrolladas por la Superintendencia General contribuyeron a la consolidación y funcionamiento del SIRESE como un Sistema, optimizando el servicio prestado a la sociedad.

Seria bueno que haya una concertación normativa, es decir establecer un espacio de concertación, como instancia de análisis y consulta de proyectos de normas, para la consolidación y legitimación del sistema regulatorio. También se debería consolidar la independencia y autonomía, la Ley SIRESE crea las superintendencias con autonomía de gestión técnica, administrativa y económica, siendo necesario que se mantengan y respeten los principios establecidos por ley.

Se debería completar y actualizar los procedimientos internos para la realización de las tareas regulatorias establecidas en la normativa. Las superintendencias están realizando esfuerzos para poner en conocimiento de la sociedad los objetivos del Sistema de Regulación y su utilidad social, informando sobre sus actividades y la de los sectores regulados. A pesar de estos esfuerzos, queda mucho por hacer para consolidar el sistema regulatorio.

Las superintendencias han iniciado el proceso de difusión de la información proporcionando estadísticas sectoriales, sin embargo es necesario avanzar en la elaboración y difusión de información sectorial, incluyendo análisis de aspectos económicos, legales y tecnológicos, así como información relacionada con apelaciones y reclamaciones de usuarios. Asimismo, se debe ampliar la difusión y calidad de la información bajo el criterio de "informar para generar participación".

En este trabajo, se destaca el rol del Sistema de Regulación Sectorial que de acuerdo con la ley SIRESE tiene como objeto regular, controlar y supervisar las actividades de los sectores de telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, transportes y aguas, asegurando que alcancen eficiencia en su operación, contribuyan al desarrollo económico, accedan a sus servicios la mayor parte de los habitantes, y que los intereses de los usuarios, de las empresas y del estado sean protegidos en forma efectiva.

Bilbliografia

Ley SIRESE (SISTEMA DE REGULACIÓN SECTORIAL)

Decreto Supremo No. 24504

Decreto Supremo No. 24505

Memorial Anual de la Superintendencia de Regulación Sectorial, 2001

Autor:

Alonso Indacochea